中华人民共和国社会保险法释义（十一）

       第十一条  基本实行社会统筹与个人账户相结合。

      基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府等组成。

    【释义】本条是关于职工基本养老保险的制度模式和主要筹资渠道的规定。

     一、我国职工基本养老保险制度的模式

     1993年，党的十四届三中全会提出：“城镇职工养老和保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合。”1995年，《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发［1995］6号）提出，企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。明确要求企业职工养老保险按照社会统筹与个人账户相结合的原则进行改革，并拟定了两个实施办法，由各地选择并组织开展试点。《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）将两个办法归于统一，规定按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。这种模式下，基本养老保险基金和待遇分为两部分，一部分是用人单位缴纳的基本养老保险费进入基本养老统筹基金，用于支付职工退休时社会统筹部分（即基础养老金），基本养老统筹基金用于均衡用人单位的负担，体现社会互助共济；另一部分是个人缴纳的基本养老保险费进入个人账户，用于负担退休后个人账户养老金的支付，体现个人责任。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，坚持社会统筹与个人账户相结合的模式，将个人账户规模调整为工资的8%，全部由个人缴费构成，并开展了做实个人账户的试点。

    社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。因此，该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处；既体现了传统意义上的社会保险的社会互济、分散风险、保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识和激励机制。

    二、基本养老保险基金的筹资

    根据本法规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。其中，用人单位和个人缴费是基本养老保险基金的主要来源。

我国基本养老保险制度是缴费型的。国家规定用人单位按照不超过工资总额的20%缴纳基本养老保险费，个人则按照本人工资的8%缴纳基本养老保险费。人员参加职工基本养老保险的，按照当地上年度在岗职工平均工资的20%缴纳基本养老保险费。2009年全国基本养老保险基金总收入为11 476.9亿元，其中缴费收入9 519.2亿元，缴费收入占基金总收入约83%。此外，国家和统筹地区政府也给予一定的补贴。

   第十二条 用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。

   职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。

   无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。

   【释义】本条是关于职工基本养老保险缴费基数和缴费比例的规定。

    根据本条规定，用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数是本单位职工工资总额，职工缴纳基本养老保险费的缴费基数是本人工资。由于各地发展不平衡，基金承受能力也不同，本法没有规定具体的缴费比例，只规定用人单位和职工按国家规定的比例缴纳基本养老保险费。这里的“国家规定”，主要是指《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），以及各省、自治区、直辖市人民政府根据国务院的授权确定的具体缴费比例。

    一、用人单位缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例

    1.计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的缴费基数

    根据本条规定，计算用人单位应当缴纳基本养老保险费的基数是本单位职工工资总额。工资总额是指用人单位在一定时期（一般以年计算）内，直接支付给本单位全部职工的劳动报酬的总额。工资总额的计算，应以直接支付给全体职工的全部劳动报酬为根据。

    国家统计局1990年1月发布的《关于工资总额组成的规定》（国家统计局令第1号），工资总额由以下六个部分组成：

（1）计时工资，指按计时工资标准和工作时间支付给劳动者个人的劳动报酬。

（2）计件工资，指按计件单价支付的劳动报酬。

（3）奖金，指支付给职工的超额劳动报酬和增收节支的劳动报酬等。

（4）津贴和补贴，指为了补偿职工特殊或额外的劳动消耗和因其他特殊原因支付给职工的各种津贴，以及为了保证职工工资水平不受物价影响支付给职工的物价补贴。

（5）加班、加点工资，指对法定节假日和休假日工作的职工以及在正常工作日以外延长工作时间的职工按规定支付的工资。

（6）特殊情况下支付的工资，指根据国家、法规和规定，对劳动者因病、婚、丧、产假、工伤及定期休假等原因支付的工资及附加工资、保留工资等。

    下列各项不列入工资总额的范围：

（1）根据国务院发布的有关规定颁发的发明创造奖、自然科学奖、科学技术进步奖和支付的合理化建议与技术改进奖以及支付给运动员、教练员的奖金。

（2）有关劳动保险和职工福利方面的各项费用。

（3）有关离休、退休、退职人员待遇的各项支出。

（4）劳动保护的各项支出。

（5）稿费、讲课费及其他专门工作报酬。

（6）出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的旅费和安家费。

（7）对自带工具、牲畜来企业工作职工所支付的工具、牲畜等的补偿费用。

（8）实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入。

（9）对购买本企业股票和债券的职工所支付的股息（包括股金分红）和利息。

（10）劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等。

（11）因录用临时工而在工资以外向提供劳动力单位支付的手续费或管理费。

（12）支付给家庭工人的加工费和按加工订货办法支付给承包单位的发包费用。

（13）支付给参加企业劳动的在校学生的补贴。

（14）计划生育独生子女补贴。

     2.用人单位缴纳基本养老保险费的缴费比例

    根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20%，具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。

    目前基本养老保险实行省级统筹，各地经济发展水平和缴费职工对退休人员抚养比不一样，各地缴费比例相差比较大。例如，就业人口多，退休人员少，用人单位的缴费比例为职工缴费工资总额的10%；浙江用人单位缴费比例为全部工资总额的16%；辽宁由于是老工业基地，退休人员比较多，又做实个人账户，用人单位缴费比例超过20%。

    二、职工缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例

    1.职工缴纳基本养老保险费的缴费基数

    根据本条规定，职工缴纳基本养老保险费的缴费基数是本人工资。在实际操作中，本人工资一般是指本人上年度月平均工资。月平均工资按国家统计局规定列入工资总额统计的项目计算，包括工资、奖金、津贴、补贴等收入。

    根据1995年原劳动部发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》（劳部发［1995］309号），劳动者的以下劳动收入不属于工资范畴：

（1）单位支付给劳动者个人的社会保险福利费用，如丧葬抚恤救济费、生活困难补助费、计划生育补贴等；

（2）劳动保护方面的费用，如用人单位支付给劳动者的工作服、解毒剂、清凉饮料费用等；

（3）按规定未列入工资总额的各种劳动报酬及其他劳动收入。

    根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，职工本人一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费工资基数（有条件的地区也可以本人上月工资收入为个人缴费工资基数）。新招职工（包括研究生、大学生、大中专毕业生等）以起薪当月工资收入作为缴费工资基数；从第二年起，按上一年实发工资的月平均工资作为缴费工资基数。单位派出的长期脱产学习人员、经批准请长假的职工，保留工资关系的，以脱产或请假的上年月平均工资作为缴费工资基数。单位派到境外、国外工作的职工，按本人出境（国）上年在本单位领取的月平均工资作为缴费工资基数；次年的缴费工资基数按上年本单位平均工资增长率进行调整。失业后再就业的职工，以再就业起薪当月的工资收入作为缴费工资基数；从第二年起，按上一年实发工资的月平均工资作为缴费工资基数。本人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费，超过部分不记入缴费工资基数，也不记入计发养老金的基数。

    2.职工缴纳基本养老保险费的缴费比例

    根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。目前，个人缴纳基本养老保险费的比例统一为本人缴费工资的8%。

    三、灵活就业人员的缴费基数和缴费比例

    《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度，其缴费比例和待遇水平由省、自治区、直辖市人民政府参照本决定精神确定。之后，大多数省份都出台了城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的政策，但具体办法不一致，缴费基数一般为职工平均工资的60%～300%，缴费比例也从16%到21%不等。

    实行统一的参保缴费和待遇享受政策，更能体现社会公平，同时也有利于这些人员养老保险关系转移接续，为他们跨地区流动创造条件。为此，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）统一了城镇个体工商户和灵活就业人员的参保缴费办法，规定城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%。实践中，不少地方规定灵活就业人员可以在当地上年度职工月平均工资60%～300%之间选择缴费基数。

    四、基本养老保险个人账户记账办法

    《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户，个人缴费全部记入个人账户，其余部分从企业缴费中划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至3%。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。此外，城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险，费用由个人缴纳，其中8%记入个人账户。

    第十三条 国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。

    基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。

    【释义】本条是关于政府财政对基本养老保险基金承担补贴责任的规定。

     基本养老保险制度具有社会财富再分配的作用，有助于实现社会公平。除雇主和雇员缴费外，政府财政预算资金也应当承担相应的责任。从世界范围情况看，多数国家财政都对基本养老保险承担一定比例的支付责任。我国建立基本养老保险制度的时间比较短，制度还在完善过程中，各级政府财政虽然承担了基本养老保险的运行管理费用，但对基本养老保险费用分担还没有制度化、规范化。为此，本法规定了政府财政在基本养老保险方面的支付责任。

    一、关于职工视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费负担

    1.视同缴费年限的由来

    现行基本养老保险制度建立以前，我国企业职工实行的是企业养老制度，个人不缴费，退休后由企业发放职工退休金。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》规定，基本养老保险基金由企业和职工共同缴费。1995年，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了基本养老保险待遇与缴费年限和缴费工资挂钩的制度，同时明确“实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费”年限。

    2.视同缴费年限的情形

    根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，视同缴费年限，是指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。实践中，由于各地发展不平衡，各地建立统账结合的养老保险制度的时间也不完全一致。例如，根据北京市有关规定，自1992年10月1日起，以职工个人缴纳基本养老保险费的年限作为计发基本养老金的依据，连续工龄不再作为计发基本养老金的依据。职工个人缴纳基本养老保险费以前，按国家有关规定计算的连续工龄视同职工个人缴费年限。

    此外，适应国企改革和有关事业单位转制等需要，国家对一些特殊情况出台了专门规定。主要有：

   （1）《劳动和社会保障部关于贯彻两个条例扩大社会保险覆盖范围加强基金征缴工作的通知》（劳社部发［1999］10号）规定，下岗职工不论以何种形式实现再就业，都要按规定继续参加社会保险，原来的缴费年限和视同缴费年限连续计算。任何单位都不能以“买断工龄”等形式终止职工的社会保险关系。

   （2）《科学技术部、国家经济贸易委员会、财政部、劳动和社会保障部、人事部等部门关于印发〈关于国家经贸委管理的10个国家局所属科研机构管理体制改革的实施意见〉的通知》（国科发政字［1999］143号）规定，转制后的在职人员实行企业职工基本养老保险制度。从1999年7月1日起，单位和个人按当地人民政府规定的比例缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户。1999年7月1日前的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。

   （3）《人事部、劳动和社会保障部、中国人民解放军总后勤部关于军队后勤保障社会化改革中人事和劳动保障工作有关问题的通知》（［2000］后司字第332号）规定，军队职工随军队后勤保障项目移交地方的，或正常调动到地方单位以及自谋职业的，从离开军队之日起，按国家规定参加当地养老保险统筹。其中，转为事业单位或调入事业单位的，执行事业单位养老保障制度；改制为企业或调入企业单位的执行企业基本养老保险制度；自谋职业从事个体经营的，按个体劳动者的养老保险政策办理。职工原来的连续工龄视同缴费年限，不再补缴养老保险费。

   （4）《国务院办公厅转发建设部等部门关于中央所属工程勘察设计单位体制改革实施方案的通知》（国办发［2000］71号）规定，从2000年10月1日起，改为企业的单位及其职工按当地人民政府规定的比例和统筹层次，分别以2000年10月的单位工资总额和职工个人缴费工资为基数缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户。2000年10月1日前的连续工龄（工作年限）视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费。

   （5）《劳动和社会保障部、财政部、中国人民银行关于农村信用社参加基本养老保险社会统筹有关问题的通知》（劳社部发［2001］3号）规定，对于目前未实行养老保险统筹的农村信用社，其职工自2001年1月1日起按当地企业职工基本养老保险规定参加地方统筹。在地方社会保险机构统一为职工建立个人账户至2000年年底之间，职工的个人账户不予补记，职工在此期间的工作年限也不视同缴费年限；但职工在地方社会保险机构建立个人账户以前的连续工龄应作为视同缴费年限。

   （6）《劳动和社会保障部、财政部、人事部、中央机构编制委员会办公室关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》（劳社部发［2001］13号）规定，职工由机关事业单位进入企业工作之月起，参加企业职工的基本养老保险，单位和个人按规定缴纳基本养老保险费，建立基本养老保险个人账户，原有的工作年限视同缴费年限，退休时按企业的办法计发基本养老金。

   （7）《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（国办发［2003］76号）规定，地质勘查单位改制为企业的，依法实行劳动合同制度，纳入地方企业职工养老保险社会统筹，职工在事业单位的连续工作年限视同缴费年限，不再补缴养老保险费用。

   （8）《劳动和社会保障部、财政部、司法部关于监狱企业工人参加企业职工基本养老保险有关问题的通知》（劳社部发［2005］25号）规定，监狱企业工人参加当地企业职工基本养老保险后，1998年1月1日以前的连续工龄视同缴费年限；是否从1998年1月1日起补建个人账户并补缴基本养老保险费，由各省（自治区、直辖市）决定。

   （9）《劳动和社会保障部、民政部、财政部关于进一步落实部分军队退役人员劳动保障政策的通知》（劳社部发［2007］28号）规定，部分军队退役人员和军队复员干部尚未参保缴费的，可持有效证明到当地社会保险经办机构办理登记军龄手续，原有军龄可视同缴费年限，达到法定退休年龄和缴费年限（含视同缴费年限的军龄）满15年的，可按月享受基本养老保险待遇。对已办理登记军龄手续后按规定缴费的，其实际缴费年限与原有军龄合并计算为缴费年限。

    二、关于基本养老保险基金出现支付不足时的政府补贴责任

    按照现行政策，基本养老保险基金主要由用人单位和个人缴费形成，但在基金出现支付不足时，政府要承担补贴责任，这是政府对基本养老保险基金的责任。

    第十四条  个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。

    【释义】本条是关于基本养老保险个人账户的规定。

    一、基本养老保险个人账户

    实行社会统筹和个人账户相结合的模式，使职工个人账户提到了一个十分重要的位置。根据劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》的规定，基本养老保险个人账户用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工缴纳的基本养老保险费和从企业缴费中划转记入的基本养老保险费（从2006年1月1日起，不再从企业缴费中划转），以及上述两部分的利息金额。个人账户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后，领取基本养老金的主要依据。

    个人账户的建立由职工所在单位到当地社会保险经办机构办理，各社会保险经办机构为已参加基本养老保险的职工每人建立一个终身不变的个人账户。个人账户建立时间从各地按社会统筹与个人账户相结合的原则，建立个人账户时开始；之后新参加工作的人员，从参加工作当月起建立个人账户。个人账户主要内容包括：姓名、性别、社会保障号码、参加工作时间、视同缴费年限、个人首次缴费时间、当地上年职工平均工资、个人当年缴费工资基数、当年缴费月数、当年记账利息及个人账户储存额情况等。

    二、个人账户不得提前支取

    个人账户的建立，是我国企业职工基本养老保险制度改革的核心，直接关系到每个职工和离退休人员的切身利益。个人账户资金是职工工作期间为退休后养老积蓄的资金，是基本养老保险待遇的重要组成部分，因此退休前个人不得提前支取，如果提前支取，职工退休后的养老保险待遇就无法保障。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）就明确规定，个人账户储存额只用于职工养老，不得提前支取。劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》进一步规定，只有出现职工离退休、职工在职期间死亡或者离退休人员死亡等情形时，个人账户才发生支付和支付情况变动。

    三、个人账户记账利率

    个人账户从缴费到退休后支取长达数十年，通货膨胀的风险无法避免。通货膨胀会降低个人账户资金的购买力，造成个人账户资金的贬值，如果不能实现保值增值，个人账户资金的养老保障作用就会受到影响。

    《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，基本养老保险基金结余额，除预留相当于2个月的支付费用外，应全部购买国家债券和存入专户，严格禁止投入其他金融和经营性事业。个人账户储存额，每年参考银行同期存款利率计算利息。为了应对人口老龄化的挑战，实现养老保险制度的可持续发展，在总结东北三省试点经验的基础上，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，要逐步做实基本养老保险个人账户，“国家制定个人账户基金管理和投资运营办法，实现保值增值”。根据这一规定，基本养老保险个人账户做实后，其回报率应为投资回报率，而不再根据名义利率来计息。

    实践中，如果是名义账户，一般参考职工平均工资增长率、物价指数等因素确定记账利率，各地高低不同。如果做实个人账户，则是按照投资回报率计算收益。考虑到这个实际，本法规定，个人账户记账利率不得低于银行定期存款利率，既为个人账户保值增值规定了最低的记账利率，也为国务院随着实践发展完善政策留下了调整空间。通常情况下，定期存款利率根据年限的不同利率也不一样，一般来说，存款期限越长，利率越高。目前，我国城乡居民及单位存款定期存款利率为：一年期2.5%、二年期3.25%、三年期3.85%、五年期4.20%。

    四、免征利息税

    我国现行“利息税”，实际是指个人所得税的“利息、股息、红利所得”税目，主要指对个人在中国境内储蓄人民币、外币而取得的利息所得征收的个人所得税。根据1999年11月1日起开始施行的《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，不论什么时间存入的储蓄存款，在1999年11月1日以后支取的，1999年11月1日起开始滋生的利息要按20%征收所得税。2007年，国务院决定自2007年8月15日起，将储蓄存款利息所得个人所得税的适用税率由现行的20%调减为5%。2008年10月9日起，国家决定暂免征收利息税。基本养老保险个人账户资金主要用于退休后养老，不同于普通的储蓄，所以本法规定免征利息税，体现了国家对社会保险事业的支持。

    五、个人账户的继承问题

    个人账户资金是职工个人工作期间为退休后养老积蓄的资金，具有强制储蓄性质，属于个人所有。因此，个人账户养老金余额可以继承。1997年，《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，职工或退休人员死亡，个人账户中的个人缴费部分可以继承。这样规定是因为，在2006年1月1日以前，个人账户是以本人缴费工资11%建立，其中除了职工本人缴费以外，还有从企业缴费中划转的一部分，而企业缴费不能继承。

    劳动部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》进一步规定，职工在职期间死亡或者离退休人员死亡时，如果其个人账户尚存余额，余额中个人缴费本息可以继承。职工在职期间死亡时，其继承额为其死亡时个人账户全部储存额中的个人缴费部分本息。离退休人员死亡时，继承额按如下公式计算：继承额＝离退休人员死亡时个人账户余额×离退休时个人账户中个人缴费本息占个人账户全部储存额的比例。继承额一次性支付给亡者生前指定的受益人或者法定继承人。个人账户的其余部分，并入社会统筹基金。个人账户处理完后，应停止缴费或支付记录，予以封存。

    第十五条 基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

    基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。

    【释义】本条是关于基本养老金构成及其确定所考虑因素的规定。

    一、相关概念

    1.基本养老金

    在我国实行养老保险制度改革以前，基本养老金也称退休金、退休费，是一种最主要的养老保险待遇。基本养老金是指在劳动者年老或丧失劳动能力后，根据他们对社会所作的贡献和所具备的享受养老保险资格或退休条件，由基本养老保险基金以货币形式支付的养老保险待遇，主要用于保障职工退休后的基本生活。基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。

    统筹养老金，即基础养老金，是指从基本养老保险统筹基金中支付给退休人员的养老金，退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。

    个人账户养老金，是指根据参保人员退休时其基本养老保险个人账户储存额计算出来的养老金，个人账户养老金=个人账户储存额÷计发月数。这里的计发月数不是指某个退休人员实际领取基本养老金的月数（因为在退休时无法预计），而是根据城镇人口平均预期寿命等因素测算出来的一个假定的指标。

    2.个人累计缴费年限

    缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，实际缴费年限，是指职工参加基本养老保险后，按规定按时足额缴纳基本养老保险费的年限；视同缴费年限，是指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。累计缴费年限，不同于连续缴费年限，包括个人在中断缴费前后的缴费年限，也包括个人在不同统筹地区的缴费年限。

    3.缴费工资

    缴费工资，是指参保人员个人缴纳基本养老保险费时的缴费基数，一般是指本人上年度月平均工资。人月平均工资低于当地职工平均工资60%的，按当地职工月平均工资的60%缴费；超过当地职工平均工资300%的，按当地职工月平均工资的300%缴费，超过部分不记入缴费工资基数，也不记入计发养老金的基数。

    4.当地职工平均工资

    职工平均工资，是指企业、事业、机关单位的职工在一定时期内平均每人所得的货币工资额。它表明一定时期职工工资收入的高低程度，是反映职工工资水平的主要指标。职工平均工资＝报告期实际支付的全部职工工资总额÷报告期全部职工平均人数。

    目前，基本养老保险已经实现省级统筹。省级统筹，就意味着在全省（自治区、直辖市）范围内，统一确定缴纳基本养老保险费的比例和基本养老保险待遇支付标准。本条所称“当地职工平均工资”，就是指参保人员所在省（自治区、直辖市）的在岗职工平均工资。

     5.个人账户金额

    本条所称“个人账户金额”，是指参保人员退休时其个人账户储存额。根据国务院有关规定，个人账户的储存额由以下三部分组成：（1）个人缴纳的全部基本养老保险费；（2）2006年1月1日前，企业缴纳的基本养老保险费中按参保职工个人缴费工资基数的一定比例划入的部分；（3）上述两部分的增值。

     6.城镇人口平均预期寿命

    人口平均预期寿命，是指假若当前的分年龄死亡率保持不变，同一时期出生的人预期能继续生存的平均年数，是衡量一个社会的经济发展水平及医疗卫生服务水平的重要指标。它以当前分年龄死亡率为基础计算，实际上是一个假定的指标。目前，我国人均预期寿命已经超过73岁。人口平均预期寿命减去退休年龄，就是参保人员领取基本养老金的年限。因此，人口平均预期寿命对于养老金的计算具有非常重要的意义。

    二、基本养老金的计发办法

    《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）规定，本决定实施后参加工作的职工，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地（市）上年度职工月平均工资的20%，个人账户养老金月标准为本人账户储存额除以120。本决定实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员，按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金，过渡性养老金从养老保险基金中解决。

    2005年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），对基本养老金计发办法进行了改革，建立了“多工作、多缴费、多得养老金”的激励约束机制，并采取了“新人新制度、老人老办法、中人逐步过渡”的改革方式：

    1.“新人”：《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号）实施后参加工作的参保人员属于“新人”，缴费年限（含视同缴费年限，下同）累计满15年，退休后将按月发给基本养老金，基本养老金待遇水平与缴费年限的长短、缴费基数的高低、退休时间的早晚直接挂钩。他们的基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

其中，基础养老金的计算公式是：T（月基础养老金）=（A+A×Q）÷2×M×1%

A——退休时上年度当地城镇在岗职工月平均工资。

Q——平均缴费指数。

Q＝（X1÷A1＋X2÷A2＋X3÷A3＋……＋Xｎ÷Aｎ）÷ｎ。

X1、X2、X3……Xｎ分别为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的月缴费基数（不含未缴费月数）；

A1、A2、A3……Aｎ分别为缴费对应上年度当地城镇在岗职工月平均工资；ｎ为首次实际缴费当月直至截止缴费当月的实际缴费月数（不含未缴费月数）。

M——建立个人账户之月至达到规定退休年龄当月的实际缴费年限。M以年为单位，累计满12个月计算为1年。

个人账户养老金＝个人账户储存额÷计发月数

个人账户养老金计发月数表

     2.“中人”：国发［1997］26号文件实施前参加工作、国发［2005］38号文件实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。鉴于基本养老金计发办法改革的关键是解决好“中人”的过渡问题，为保证改革的顺利推进，国发［2005］38号文件要求各省、自治区、直辖市人民政府按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制定具体的过渡办法。在过渡期实行特殊的过渡政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加。

    3.“老人”：国发［2005］38号文件实施前已经离退休的参保人员属于“老人”，他们仍然按照国家原来的规定发给基本养老金，同时随基本养老金调整而增加养老保险待遇。

    第十六条 参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。

    参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。

    【释义】本条是关于基本养老保险待遇享受条件的规定。

     一、享受基本养老保险待遇的条件

    根据本条规定，按月领取基本养老金必须符合两个条件：一是必须达到法定退休年龄；二是参加基本养老保险的个人累计缴费满15年。

    1.法定退休年龄

    所谓退休，是指根据国家有关规定，劳动者因年老或因工、因病致残完全丧失劳动能力而退出工作岗位。根据1978年第五届全国人大常委会第二次会议批准、国务院发布的《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》和《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（国发［1978］104号）的规定，下列几种情况可以办理退休：

（1）男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁，连续工龄或工作年限满10年；

（2）从事井下、高空、高温、繁重体力劳动和其他有害健康工种的职工，男年满55周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年；

（3）男年满50周岁，女年满45周岁，连续工龄或工作年限满10年的，经医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的职工；

（4）因工致残，经医院证明（工人并经劳动鉴定委员会确认）完全丧失工作能力的。

   由此可以看出，我国的法定退休年龄是：男职工年满60周岁，女干部年满55周岁，女工人年满50周岁。

    除符合国发［1978］104号文件规定条件可以提前退休外，其他办理提前退休的范围限定在三类情况：

    一是国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有企业中距离法定退休年龄不足5年的职工。《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发［1994］59号）和《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发［1997］10号）关于提前退休的规定是：破产企业中因工致残或者患严重职业病、全部或者大部分丧失劳动能力的职工，作为离退休职工安置。距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前离退休。因此，对提前离退休的条件是有严格限制：（1）仅限于“优化资本结构”试点的111个城市适用；（2）限于破产的国有工业企业；（3）距离本人法定退休年龄不足5年；（4）经本人申请。

    二是有3年压锭任务的国有纺织企业中，符合规定条件的纺纱、织布工种的挡车工。根据《劳动保障部、国家经贸委关于切实做好纺织行业压锭减员分流安置工作的补充通知》（劳社部发［1998］6号）的规定，有压锭任务的纺织企业，同时符合下列4个条件的下岗职工方可提前退休：（1）纺纱、织布两个工种中的挡车工；（2）工龄满20年，在挡车工岗位上连续工作满10年且办理提前退休时仍然在挡车工岗位上；（3）距离国家规定的退休年龄不足10年；（4）技能单一，再就业确有困难。3年压锭任务完成后，此政策不再执行。

    三是关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发［2000］11号），以及2000年全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组以33号文件下发的《关于贯彻执行〈中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知〉有关问题的意见》规定，关闭破产的资源枯竭矿山的全民所有制职工（含劳动合同制职工）执行提前5年（男55周岁，女干部50周岁，女工人45周岁）退休的政策。其中，从事经原劳动部和有关行业主管部门批准的井下、高温、高空、特别繁重体力劳动和其他有害健康的特殊工种职工可提前10年（男50周岁，女40周岁）退休。具体条件为：从事高空和特别繁重体力劳动工作累计满10年以上；从事井下、高温工作累计满9年以上；从事其他有害健康工作累计满8年以上。

    在草案修改过程中，有一种意见认为我国法定退休年龄普遍偏低。目前全国人口平均预期寿命达73岁，而且人口老龄化速度加快，老年人口抚养比降低，基本养老保险基金支付压力大，企业和个人缴费负担重，应当根据人口老龄化的趋势，逐步延迟退休年龄。还有意见认为，男女退休年龄应当一致，因为随着技术的发展和就业形式的变化，在就业方面区分性别差异没有必要，而且女性平均预期寿命长于男性。由于延迟退休年龄涉及的问题比较复杂，加上我国目前劳动力资源充足，就业压力大，因此，本法没有明确法定退休年龄，目前退休年龄还是按照国家有关规定执行，这样也可以给今后改革留下空间。

    2.参加基本养老保险的个人累计缴费满15年

    1951年《劳动保险条例》规定，享受统筹基金支付退休金的最低条件是参加革命工作10年以上，而不足10年的不能领取长期待遇。1997年国务院统一改革企业职工基本养老保险制度时，把按月领取基本养老金的最低缴费年限提高到满15年。这是因为，新中国成立40多年后，我国人口预期寿命已从不足40岁提高到70多岁，缴费仅10年就享受长期待遇，显然将会导致“生之者寡，食之者众”的困局；而且当时已不再像新中国成立初期那样强调“革命”工龄和“连续”工龄，大多数人可以比较容易地达到15年的条件。从国际经验看，实施缴费型养老保险制度的国家，大都规定有最低缴费年限，这是基于缴费与待遇领取长期资金平衡的精算结果。

    在立法过程中，有的意见认为应当降低缴费年限，这样可以将更多的劳动者纳入基本养老保覆盖范围，符合建立基本养老保险制度的目的。立法机关会同国务院有关部门认真研究后认为，如果任意短的缴费都可以领取长期待遇，其结果，要么是资金入不敷出，产生巨大缺口；要么是个人只能领取少得可怜的钱，根本不足以维持基本生活。因此，本法维持了现行的最低缴费满15年的规定。

    需要说明的是，规定最低缴费年限为15年，并不是说缴满15年就可以不缴费。对职工来说，缴费是法律规定的强制性义务，只要在用人单位就业，就应当按照国家规定缴费。同时，个人享受基本养老金与个人缴费年限直接相关，缴费年限越长、缴费基数越大，退休后领取的养老金就越多。

    二、缴费不足15年的人员的养老保险待遇

    按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）规定，达到法定退休年龄但累计缴费不足15年的，不发给基础养老金，个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。在实践中，确有部分参保人员因缴费不足15年，无法按月领取养老保险待遇，其养老问题没得到有效保障。为此，一些地方探索出台了允许这类人员退休时一次性补缴或者继续缴费至满15年后，按月享受基本养老保险待遇的政策，也有的地方规定将这类人员的权益转入城乡居民养老保险制度，按照规定领取相应的养老保险待遇。

    本法在总结各地实践经验的基础上规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足15年的：

    一是可以缴费至满15年，按月领取基本养老金。关于继续缴费，一种办法是后延缴费，另一种办法是一次性缴纳。由于各地差别较大，本法没有规定继续缴费的具体方式。

    二是可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。在立法过程中，有的意见认为，养老保险的目的是保障退休人员的基本生活，一次性领取养老保险待遇起不到养老保障的作用。而且，我国目前正在开展新型农村社会养老保险试点，城镇居民社会养老保险也在许多地方开始实施，对于缴费不足15年的，可以采取转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的办法，解决其养老保障问题。所以，本法规定，缴费不足15年的，也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。至于如何转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，如何享受养老保险待遇，涉及各项制度之间的统筹衔接，在缺乏充分的论证和取得足够的实践经验之前，法律不宜马上就作出具体的规定，因此本法作了原则规定。

    第十七条 参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金；在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。

    【释义】本条是关于基本养老保险遗属抚恤和病残津贴制度的规定。

     一、基本养老保险遗属抚恤制度

    根据本条规定，参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金。丧葬补助金，是指为了减轻职工家属因办丧事而增加的经济负担，给予的一次性补助。抚恤金，是指为了保证由死亡职工供养的直系亲属不因供养人死亡而断绝生活来源，给予的基本生活费用。

     1951年颁布的《劳动保险条例》最早规定了遗属抚恤制度。根据《劳动保险条例》规定，工人与职员因病或非因工负伤死亡时，由劳动保险基金项下付给丧葬补助费，其数额为该企业全部工人与职员平均工资1个月。另由劳动保险基金项下，按其本企业工龄的长短，付给供养直系亲属救济费，其数额为死者本人工资3个月至12个月。详细办法在实施细则中予以规定。《劳动保险条例实施细则》进一步规定，工人职员因病或非因工负伤死亡时、退职养老后死亡时或非因工残废完全丧失劳动力退职后死亡时，根据《劳动保险条例》第十四条乙款的规定，除由劳动保险基金项下付给本企业的平均工资2个月作为丧葬补助费外，并按下列规定由劳动保险基金项下一次付给供养直系亲属救济费：其供养直系亲属1人者，为死者本人工资6个月；2人者，为死者本人工资9个月；3人或3人以上者，为死者本人工资12个月。

    20世纪90年代城镇企业职工养老保险制度改革的重点是解决职工生前领取的基本养老金这一块，而在遗属待遇方面没有作新的统一的规定。实践中，各地规定的遗属待遇的支付范围和发放标准各不相同，差异较大。从一些地方的规定看，丧葬补助金一般按照职工死亡时当地职工月平均工资的一定月数计发，也有的按照职工死亡时当月本企业人均缴费工资的一定月数计发。遗属抚恤金各地规定不一样。考虑到这个实际，本法没有规定丧葬补助金和抚恤金的标准，而是只作了原则规定并明确所需资金从基本养老保险基金中支付。

    二、基本养老保险病残津贴制度

    根据本条规定，参加基本养老保险的个人，在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。病残津贴是基本养老保险基金对未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残、完全丧失劳动能力的参保人员的基本生活费。

    参保人员未达到法定退休年龄时，因不符合待遇领取条件而不能享受养老保险待遇。如果因病或非因工致残完全丧失劳动能力，不能工作，生活就失去了经济来源，只能依据其他家庭成员，如果参保人员同时是家庭的主要经济来源，整个家庭就会陷入困境。参保人员参加了基本养老保险，缴纳了基本养老保险费，在其完全丧失劳动能力、失去生活来源时，养老保险基金应当给予帮助。因此，本法规定这类人员可以领取病残津贴，是养老保险制度的一大进步。至于病残津贴的标准，还需要国家制定配套政策予以明确。

    第十八条 国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。

    【释义】本条是关于基本金养老金调整机制的规定。

     一、关于基本金养老金正常调整机制

    基本养老待遇水平不仅取决于每个退休人员的缴费基数和缴费年限，还取决于退休养老期间的国家经济发展水平。基本养老金标准应当随着经济发展逐步提高，让退休人员也能享受经济发展成果。随着人口平均预期寿命的延长，职工退休可能会生活10年、20年甚至更长时间，在这个过程中，通货膨胀不可避免，同样数量的养老金，购买力在下降，如果不及时进行调整，退休人员的实际养老保险待遇是下降的。因此，需要随着经济发展，建立基本养老金正常调整机制，使退休人员能够分享经济发展的成果，保障退休人员基本养老保险的待遇水平不降低。

    2005年，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号）就规定，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金水平，调整幅度为省、自治区、直辖市当地企业在岗职工平均工资年增长率的一定比例。本法进一步明确要求，国家建立基本养老金正常调整机制。

    二、基本养老金调整的参考因素

    根据本条规定，基本养老金调整主要参考两个因素：职工平均工资增长情况和物价上涨情况。

    1.职工平均工资增长情况。工资是劳动者参与社会财富分配的主要形式，职工平均工资增长情况反映了劳动者分配的社会财富增加水平。基本养老保险是养老责任的代际转移，建立基本养老保险的目的，就是让退休人员与在职职工一样也能够参与社会财富分配，分享经济发展成果。因此，职工平均工资增长情况是调整基本养老金标准的重要指标。改革开放以来，我国职工平均工资增长幅度较大，从1978年到2007年，我国职工平均工资年均增长率为13.62%，2008年、2009年职工平均工资增长幅度都超过两位数，广大劳动者在创造我国经济持续快速增长奇迹的同时，也享受到经济发展的成果。随着在岗职工平均工资的增长，退休人员的基本养老金也应当相应增长，从2005年开始，国家连续6年调整退休人员养老金标准，养老金水平有了大幅度提高，保证了广大退休人员的基本生活。

    2.物价上涨情况。物价上涨情况是调整基本养老金的另一个重要考虑因素，因为物价上涨尤其是居民生活消费品的价格直接影响养老金的购买力，进而影响退休人员的生活水平。数据显示，近年来居民消费品价格一直呈上涨趋势，除2009年消费者物价指数（CPI）为-0.9%，2007年为4.7%，2008年为5.9%，2010年上半年为2.6%，全年有可能超过3%。物价上涨，要保证养老金的购买力不下降，保证退休人员生活水平不降低，就要相应地调整基本养老金标准。从长期看，通货膨胀趋势不可逆转，同等数量的养老金的购买力会不断下降，国家应当根据物价上涨的情况，及时调整基本养老金标准，保证退休人员的生活。

    第十九条 个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。

    【释义】本条是关于基本养老保险关系转移接续以及退休后基本养老金计发的规定。

    一、关于基本养老保险关系转移接续

    由于领取基本养老保险待遇有最低缴费年限的要求，而且养老金的多少与缴费年限长短相联系，多缴一年，多得一个百分点的基础养老金，因此，缴费年限对于参保人员享受养老保险待遇至关重要。为此，本法规定，个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。

    1.个人跨统筹地区就业

    目前，全国31个省、自治区、直辖市均出台了基本养老保险省级统筹的办法，基本养老保险已经基本实现了省级统筹。因此，本条所称“统筹地区”，就是省级行政区，“跨统筹地区就业”，就是指参加养老保险的个人跨省、自治区、直辖市就业。

2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出“实现基础养老金全国统筹”的目标。本法第六十四条也规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”国务院有关部门正在督促各地完善省级统筹制度，同时积极研究基础养老金全国统筹方案。待基础养老金全国统筹后，就不存在基本养老保险关系跨统筹地区转移接续问题了。

    2.基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算

    根据《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发［1997］116号）规定，职工在同一统筹范围内流动时，只转移基本养老保险关系和个人账户档案，不转移基金；职工跨统筹范围流动时，转移基本养老保险关系和个人账户档案，同时按照规定转移个人账户基金。但在实践操作中，一些地区对流动就业人员在原参保地的缴费年限不予承认，造成关系转移接续困难。为了切实保障参加城镇企业职工基本养老保险人员的合法权益，促进人力资源合理配置和有序流动，2009年12月，国务院办公厅以国办发［2009］66号文转发的《人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业的，由原参保所在地社会保险经办机构开具参保缴费凭证，其基本养老保险关系应随同转移到新参保地，并按照规定转移资金，参保人员在各地的参保缴费年限合并计算。

    根据该暂行办法的规定，参保人员跨省流动就业，其基本养老保险关系转移接续按下列规定办理：

（1）参保人员返回户籍所在地（指省、自治区、直辖市，下同）就业参保的，户籍所在地的相关经办机构应为其及时办理转移接续手续。

（2）参保人员未返回户籍所在地就业参保的，由新参保地的社保经办机构为其及时办理转移接续手续。但对男性年满50周岁和女性年满40周岁的，应在原参保地继续保留基本养老保险关系，同时在新参保地建立临时基本养老保险缴费账户，记录单位和个人全部缴费。参保人员再次跨省流动就业或在新参保地达到待遇领取条件时，将临时基本养老保险缴费账户中的全部缴费本息，转移归集到原参保地或待遇领取地。

（3）参保人员经县级以上党委组织部门、人力资源社会保障行政部门批准调动，且与调入单位建立劳动关系并缴纳基本养老保险费的，不受以上年龄规定限制，应在调入地及时办理基本养老保险关系转移接续手续。

     参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，按下列方法计算转移资金：

（1）个人账户储存额，1998年1月1日之前按个人缴费累计本息计算转移，1998年1月1日后按计入个人账户的全部储存额计算转移。

（2）统筹基金（单位缴费），以本人1998年1月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12%的总和转移，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移。

     参保人员跨省流动就业的，按下列程序办理基本养老保险关系转移接续手续：

（1）参保人员在新就业地按规定建立基本养老保险关系和缴费后，由用人单位或参保人员向新参保地社保经办机构提出基本养老保险关系转移接续的书面申请。

（2）新参保地社保经办机构在15个工作日内，审核转移接续申请，对符合本办法规定条件的，向参保人员原基本养老保险关系所在地的社保经办机构发出同意接收函，并提供相关信息；对不符合转移接续条件的，向申请单位或参保人员作出书面说明。

（3）原基本养老保险关系所在地社保经办机构在接到同意接收函的15个工作日内，办理好转移接续的各项手续。

（4）新参保地社保经办机构在收到参保人员原基本养老保险关系所在地社保经办机构转移的基本养老保险关系和资金后，应在15个工作日内办结有关手续，并将确认情况及时通知用人单位或参保人员。

    二、跨统筹地区就业人员退休后基本养老金计发办法

    由于我国经济发展不平衡，各地工资收入水平差距比较大，用人单位和个人的缴费基数差距也比较大，个人对基金所做的贡献也不同，在不同地区就业的人员，退休后领取的养老金也应当分段计算。确定分段计算的原则，将劳动者的缴费多少与享受待遇挂钩，更公平合理。同时，为了方便参保人员领取基本养老金，本法规定了统一支付的原则，即无论参保人员在哪里退休，由退休地社会保险经办机构根据参保人员在各统筹地区的缴费工资计算出其应当领取的养老保险待遇，并统一支付给参保人员。

    2009年12月，国务院办公厅转发的《人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，参保人员跨省流动就业的，其基本养老保险关系应随同转移，参保人员达到基本养老保险待遇领取条件的，其在各地的参保缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算，并规定了基本养老保险待遇领取地的确定办法。具体是：

（1）基本养老保险关系在户籍所在地的，由户籍所在地负责办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。

（2）基本养老保险关系不在户籍所在地，而在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限满10年的，在该地办理待遇领取手续，享受当地基本养老保险待遇。

（3）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在其基本养老保险关系所在地累计缴费年限不满10年的，将其基本养老保险关系转回上一个缴费年限满10年的原参保地办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。

（4）基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇。

    第二十条 国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。

    新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。

    【释义】本条是关于新型农村社会养老保险制度的规定。

     一、新型农村社会养老保险制度的建立背景和主要内容

     1986年，国家“七五”计划提出“探索研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”。1991年，经国务院同意，民政部开始选择部分县市进行农村社会养老保险试点。在总结经验的基础上，民政部于1992年1月正式下发了《县级农村社会养老保险基本方案》，明确资金筹集坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。2002年11月，党的十六大提出：“在有条件地方探索建立农村社会养老保险制度。”从2003年起，一些地区开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴为筹资机制的新型农村社会养老保险试点。

    党的十七大提出，2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。为了区别原来的农村社会养老保险制度，党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念，并明确了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则。2009年，在总结各地探索经验的基础上，国务院决定开展个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险试点，并下发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）。2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗），2010年将试点范围将扩大到23%的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点。党的十七届五中全会提出，在“十二五”期间要基本实现对农村适龄居民的全覆盖。主要政策：

     1.基本原则。新农保试点的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；二是个人（家庭）、集体、政府合理分担责任，权利与义务相对应；三是政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保；四是中央确定基本原则和主要政策，地方制定具体办法，对参保居民实行属地管理。

     2.覆盖对象。年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，均可以在户籍地自愿参加新农保。新农保强调以政策的优惠吸引农村适龄居民自愿参保。农村居民如果参加了城镇职工基本养老保险（比如农民工参加城镇职工养老保险），原则上不参加新农保；农村居民已经参加新农保，又进城务工按规定参加城镇职工基本养老保险的，可以停止缴纳新农保保险费，新农保个人账户予以保留。

     3.资金筹集。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，具体标准和办法由省（区、市）人民政府确定。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。

     4.建立个人账户。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

     5.待遇支付。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，2009年中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。此外，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

     6.基金管理和监督。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。试点阶段，新农保基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。各级人力资源社会保障部门履行新农保基金的监管职责，对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查，并定期披露新农保基金筹集和支付信息，做到公开透明，加强社会监督。财政、监察、审计部门按各自职责实施监督，严禁挤占挪用，确保基金安全。试点地区新农保经办机构和村民委员会每年在行政村范围内对村内参保人缴费和待遇领取资格进行公示，接受群众监督。

     7.相关制度衔接。在新农保试点地区，凡已参加了老农保（即原来各地开展的以个人缴费为主、完全个人账户的农村社会养老保险）、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人，可直接享受新农保基础养老金；对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人，应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户，按新农保的缴费标准继续缴费，待符合规定条件时享受相应待遇。此外，人力资源社会保障部正在会同财政部和有关部门研究制定新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，以及新农保制度与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接政策。

    二、新型农村社会养老保险的筹资模式

    根据本条规定，新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。

    1.个人缴费。新农保是一项社会保险制度，不同于济贫扶困的社会救助制度，实行权利与义务相适应的原则，个人缴费是享受待遇的前提条件。除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民外，参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。为适应农村居民收入较低、差异大且不稳定的特点，缴费标准目前设为一年100元、200元、300元、400元、500元5个档次。地方政府可根据本地实际情况增设缴费档次，既可以向低增设，也可以向高增设。农村居民自愿选择、自主缴费，原则上每年缴费一次，可以根据不同年份的收入情况选择不同的缴费档次。地方政府可以制定适当激励政策，引导有条件的中青年农民选择较高标准缴费、长期缴费，以提高自己将来的养老金水平。国家依据农民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。

     2.集体补助。农村土地集体所有，村集体在农民生产生活中具有重要地位和作用，一些村集体有经营性收入。因此，有条件的村集体应该对农民参保缴费给予支持，既体现了集体的责任，也有利于调动农民的参保积极性。但由于各地集体经济发展不平衡，不作统一的硬性规定。因此，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会民主确定。同时，考虑到一些农村集体经济组织已经改制，因此也鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

     3.政府补贴。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，新农保由政府对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，这是新农保与老农保的最大不同。表明国家将对农民老有所养承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。

  （1）中央财政补助政策。中央财政主要负责国务院统一确定的每人每月55元的基础养老金，对中西部地区给予全额补助，即每人每年660元；对东部地区给予50%的补助，即每人每年330元。这是目前的补助水平，今后国家将根据经济发展和物价变动等情况适时调整。

  （2）地方财政补助政策。地方财政补助政策主要包括两部分。

   第一，对个人缴费给予补贴。具体讲，主要有三项政策：一是对农村居民个人缴费每人每年至少补30元，都计入其个人账户，作为将来计发个人账户养老金的基数。是否高于30元，高多少，由地方政府根据自身情况确定。二是为鼓励参保农村居民多缴费，地方财政按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体办法由地方政府确定。三是对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方财政代其缴纳部分或全部最低标准的养老保险费。这部分保险费也将计入个人账户，作为将来计发个人账户养老金的基数，具体办法也由地方政府确定。

   第二，对基础养老金给予补贴。具体有三种情况：第一种情况是，对国务院统一确定的基础养老金部分，东部地区需要安排50%的补助资金，中西部地区因中央财政全额补助则毋须再安排补助资金。第二种情况是，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。第三种情况是，为鼓励参保农村居民长期缴费，增加个人账户积累，对缴费超过一定年限的，地方政府可适当加发基础养老金，具体政策由地方政府确定。

    第二十一条 新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

    参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。

    【释义】本条是关于新型农村社会养老保险待遇的规定。

     一、新型农村社会养老保险待遇的内容

根据本条规定，新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。

     1.基础养老金。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）规定，新型农村社会养老保险待遇的基础养老金主要由三部分组成：中央确定的基础养老金最低标准、地方政府根据实际情况提高的基础养老金标准、地方政府对于长期缴费的农村居民适当加发基础养老金。

    第一，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，这也是基础养老金的最低标准，全部由国家财政支付，其中，中央对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%。国家基础养老金给付标准的全国统一，有助于消除或者缩小地区差距，体现了新农保制度的基本性、公平性和普惠性。

    第二，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，提高部分的资金由地方政府支出。地方提高的基础养老金是地方政府在国家基础养老金的基础上发放的养老金，主要是针对各地经济差异造成的生活成本差异，以保障参保农民的基本生活。一般来说，东部沿海经济发达地区的给付标准高一些，内陆地区则低一些。

    第三，对于长期缴费的农村居民，地方政府可适当加发基础养老金，加发部分的资金由地方政府支出。为了鼓励农村居民的参保积极性，有的地方建立了缴费激励机制，实行基础养老金与缴费年限、缴费基数挂钩的计发办法，鼓励农村居民以较高的基数长期缴费。

    此外，国家根据经济发展和物价变动等情况，适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。

    2.个人账户养老金。

    个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139（与现行城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同）。例如：若个人缴费选择每年300元档次，地方政府每年补贴50元，缴费30年，平均年利率为3%，到60周岁时个人账户累计储存额为16 651元，除以139，每月个人账户养老金120元。

   参保人死亡，无论是已经开始领取养老金，还是尚未开始领取养老金，其个人账户中的资金余额，包括个人缴费、集体补助等资金，可以依法继承。但是，政府补贴的资金是从公共财政支出的，是用于参保农民个人养老保障的补贴，因此这部分余额不能继承，而是继续用于其他长寿老年人的养老金支付，体现社会互济原则。

    二、新型农村社会养老保险待遇的领取条件

根据本条规定，参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。这里所说的“国家规定”，主要是指《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）。根据该指导意见规定，领取新型农村社会养老保险待遇需要满足三个条件：一是年满60周岁的农村老年人；二是未按月享受城镇职工基本养老保险待遇；三是按照规定缴纳养老保险费。为了便于操作，指导意见又分三种情形作了具体规定：

   其一，新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，个人不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这样规定，既体现了子女要尽到赡养老人的义务，又有利于扩大新农保覆盖面，这是家庭养老传统和相关法律规定在新农保政策中的体现。需要说明的是，子女参保缴费记入本人的个人账户，用于自己未来的养老金支付，而不是用于父母。

   其二，新农保制度实施时，距领取年龄超过15年的，应按年缴费，累计缴费不少于15年。新农保也属于社会保险制度，坚持权利与义务相适应，农村居民只有履行参保并缴费的义务，才能享受领取养老金的权利。因此，指导意见规定，累计缴费满15年的农村居民才能按月领取养老金。

   其三，新农保制度实施时，距领取年龄不足15年的，应按年缴费，也允许补缴，累计缴费不超过15年。指导意见规定了累计缴费满15年才能按月领取养老金的条件，但是对于新农保制度实施时，距离领取年龄不足15年的，即已满45周岁的农村居民来说，无法达到缴费满15年的条件。因此，指导意见规定了两种处理办法：一是这部分人群应当按年缴费，直到满60岁时为止；二是允许其补缴，但是考虑到地方财政补贴等因素，作了适当限制，即补缴的累计缴费不超过15年。

   第二十二条 国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。

   省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。

   【释义】本条是关于城镇居民社会养老保险的规定。

    一、城镇居民社会养老保险制度

    随着新型农村社会养老保险试点工作的实施，我国在建立健全基本养老保险制度方面又迈出了坚实一步。但城镇居民这一群体仍缺少总体制度安排，而且这个群体大多无职业、无收入、年龄较大，是社会最弱势的人群之一，城镇无就业居民的养老保障问题越来越突出。党的十七大提出了到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标，只有将城镇无就业居民的养老保障问题解决了，才能将社会各类群体都纳入基本养老保障制度，才能实现人人享有基本生活保障的目标。

    目前，城镇居民社会养老保险还没有全国统一的制度安排。一些地区根据本地经济社会发展情况，自行探索建立了居民养老保险制度。归纳起来，有以下几种类型：

    一是福利型，即只对老年居民给予老年补贴，不需个人缴费。例如，上海市规定，对年满65周岁、在上海生活满30年、上海城镇户籍满15年、未享受本市或外省市社会保险待遇的老人，由政府给予老年补贴，70周岁以上的每人每月500元，65周岁至70周岁的每人每月400元，所需资金由市、县两级财政均担。

    二是半福利型，即只对老年居民给予老年补贴，但需要个人一次性缴费。例如，宁波市规定，对男60周岁以上、女50周岁以上、常住宁波六区的非农村户籍城镇居民，一次性缴纳费用后可按月领取养老保险待遇，缴费标准和待遇标准分为三档，参保人员可自行选择缴费档次，享受相应待遇。

    三是保险型，即将对象扩至劳动年龄阶段的城镇居民，参照新农保的做法，实行个人缴费与政府补贴相结合、基础养老金和个人账户养老金相结合的模式。以陕西为例，根据《陕西省人民政府关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（陕政发［2010］28号）规定，凡具有该省行政区域内非农业户籍，年满16周岁（不含在校学生），未纳入行政事业单位编制管理或未参加机关事业单位养老保险、城镇企业职工基本养老保险等现有社会保险制度的城镇居民，均可在户籍地参加城镇居民社会养老保险；城镇居民社会养老保险基金由城镇居民个人缴费和政府补贴构成，个人应按年度缴纳养老保险费，缴费标准目前设为每年200元、400元、600元、800元、1 000元、1 500元6个档次，各市可根据实际情况增设缴费档次，参保人员自主选择缴费档次，多缴多得；政府对参保人员缴费给予财政补贴，补贴标准为每人每年60元，对于选择较高标准缴费的，政府再给予补贴。养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，支付终身，基础养老金月标准原则上按不低于100元确定，具体由各市结合实际确定；个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。参保人员死亡后，个人账户中的个人缴费余额（含利息），可依法继承。城镇居民社会养老保险制度实施时，年满60周岁及以上人员，个人不再缴费，按月领取基础养老金；年满45周岁及以上人员按年度缴费直至年满60周岁（含补缴），可享受养老金待遇；45周岁以下人员按年度缴费，且缴费年限在15年的，年满60周岁时可享受养老金待遇。

    根据经济社会发展的需要，本法对国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度作了原则规定。城镇居民社会养老保险制度是我国基本养老保险制度的重要组成部分，它为一些收入较低，不能以灵活就业人员身份参加职工基本养老保险的城镇居民提供了参加养老保险的途径，从法律制度上实现了基本养老保险制度的全覆盖。国务院社会保险行政部门正在按照本法规定的要求，抓紧研究制定全国统一的城镇居民养老保险制度。

    二、城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险的合并实施

    按照十七大提出的建立覆盖城乡居民的社会保障制度的总体目标和十七届三中全会提出的加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，一些地区在完善居民养老保险制度的过程中，将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险作统一安排，建立统筹城乡的居民社会养老保险制度。

    以北京为例。2007年年底前，由于各种原因，北京市城乡一部分老年人未能纳入养老保险制度覆盖范围；老农保制度由于个人缴费标准较高，财政补贴有限，养老金完全靠个人积累，制度的吸引力不大。2007年年底，北京市政府相继出台了“新农保”和“老年保障”办法，从2008年1月1日起将在劳动年龄内的农民纳入“新农保”制度，将本市60周岁以上的城乡无社会保障老年人纳入“老年保障”制度（即凡具有北京市户籍、年满60周岁，且不享受社会养老保障待遇的人员，每人每月享受200元的老年保障待遇）。“新农保”制度确立了个人账户与基础养老金相结合的制度模式。在养老保险待遇上，在老农保个人账户养老金的基础上增加了基础养老金，基础养老金由市区两级财政进行补贴，每人每月280元；在缴费方式上，实行弹性缴费标准，最低缴费标准为本区县上年农民人均纯收入的10%。但是由于城乡养老保险制度是逐步建立起来的，在有些政策的衔接方面还不够完善。例如，仍然有一部分人群没有被制度覆盖，主要是劳动年龄内无固定收入的大龄城镇居民。为使养老保障制度实现全覆盖和无缝衔接，2008年年底，北京市按照统筹城乡的原则，打破城乡户籍界限，在“新农保”制度的基础上，建立了城乡一体化的居民养老保险制度，覆盖范围由农村居民扩大到城镇居民，从而形成了“职工”和“居民”两大养老保险体系，实现了制度的全覆盖。

    我国幅员辽阔，各地经济社会发展水平、城镇化水平和社会保险工作情况等存在较大的差异，因此，本法授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。这就为各地从实际出发，统筹解决城乡居民养老保险问题，提供了法律依据。