第八章 社会保险基金
本章规定了社会保险基金的构成、管理使用原则、统筹层次、基金预算办法，确定了县级以上人民政府对社会保险基金进行的职责，还设一条专门对全国社会保障基金的设立、使用、管理等进行了规定。
第六十四条 社会保险基金包括基本基金、基本保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。
社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。
基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。
【释义】本条是关于社会保险基金类别、管理原则和统筹层次的规定。
一、相关概念
1.社会保险基金
所谓社会保险基金是为了保障公民在年老、患病、工伤、失业、生育时获得必要帮助，由国家确定制度框架，并依法强制实施，由用人单位和个人分别按照缴费基数的一定比例缴纳以及通过其他合法方式筹集的，用于社会保险待遇支出的专项资金。社会保险基金属于广义的基金范畴，但不同于政府性基金、专项基金和商业投资基金，在设立目标、制度意义、基金性质、资金来源和使用范围等方面都有很大区别。社会保险基金是广大群众的“保命钱”，是社会保险制度的物质基础，关系到参保人员的切身利益和社会稳定。
2.社会保险基金的类别
在统一的社会保险基金概念下，按照社会保险险种将基金划分为基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。由于我国职工基本养老保险和职工基本医疗保险都实行统账结合模式，因此职工基本养老保险基金和职工基本医疗保险基金还有统筹基金和个人账户基金之分。随着社会保险制度从职工逐步扩展到城乡居民，社会保险基金还有新的类别，包括新型农村社会养老保险基金、城镇居民社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金等。当然，由于目前我国各项社会保险基金统筹层次差参不齐，且整体统筹层次较低，因此各类社会保险基金还没有做到全国统一，而是由每个统筹地区形成各自的基金。目前社会保险基金的个数很多。
二、社会保险基金财务制度
为了确保社会保险基金的安全，应当加强对社会保险基金的管理，包括加强和规范财务制度、预算制度和财政专户制度。《社会保险基金财务制度》对社会保险基金的财务制度作出了规定。本条在实践的基础上，对社会保险基金的几项重要财务制度原则作出了规定。在收和记录的环节，要求分别建账、分账核算，执行统一的会计制度。在支的环节，要求专款专用，不得侵占或者挪用。
1.关于分别建账、分账核算。要求各项社会保险基金保持相对独立性，分别建立账户，分别设置会计科目和编制会计报表。各项社会保险在保险目的、覆盖人群、筹资模式、运行模式、支付项目等方面不尽相同，客观上不允许账目混合。不同社会保险保障的分别是年老、疾病、工伤、失业、生育等，这些风险大小不同、发生时间有先后，如果账目混合，难以平衡之间的关系。目前各项社会保险覆盖的人群不同，如果账目混合，可能将会导致缴纳的养老保险费用于他人的工伤保险待遇支付。职工基本养老保险实行部分积累制。工伤、失业、生育保险都实行现收现付制，如果账目混合，必然导致运行模式的混乱。另外，各项社会保险基金的规模都非常大，需要精细化、规范化管理，只有分别建账、分账核算才能切实保护参保人的合法权益。分别建账、分账核算不允许各社会保险基金之间调剂使用。《社会保险基金财务制度》第七条明确规定，各项社会保险基金应当自求平衡，不得相互挤占和调剂。
2.关于执行统一的会计制度。我国《会计法》第八条、第五十条规定，国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度，是指国务院财政部门根据《会计法》制定的关于会计核算、会计监督、会计机构和会计人员以及会计工作管理的制度。社会保险基金关系到巨额资金，只有规范财务行为，执行统一的会计制度，规范基金收支行为，才能使社会保险基金的运行情况一目了然，更好地接受监督和检查，也才能切实加强对社会保险基金的管理，维护参保人的合法权益。
3.关于专款专用。社会保险基金专款专用是指社会保险基金主要用于社会保险待遇支出，除了国家规定的支出项目外，一律不得支出。社会保险基金作为国家强制性基金，关系到社会的稳定，是参保人的“保命钱”，因此专款专用在社会保险中更加重要和突出。专款专用是对所有组织和个人提出的要求，财政专户管理部门、社会保险行政部门、社会保险经办机构乃至各级人民政府及其工作人员，都不得违反社会保险基金专款专用的基本原则。
三、社会保险基金的统筹层次
社会保险基金的统筹层次关系到在多大范围内调剂使用社会保险基金，统筹层次越高，基金的规模和调剂使用的范围就越大。必须明确的是，提高统筹层次不是要实行一个待遇标准，在一个省内经济发展水平不同地区之间的待遇标准可以有差异。
社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题之一。目前，基本养老保险基金已经基本实现了省级统筹，其他4项社会保险基金的统筹层次很多还处于县市一级。大量分散的社会保险基金也给监管带来很大困难和风险。统筹层次低带来的问题主要有：
第一，由于基金统筹层次低，造成社会保险关系跨地区转移难。提高社会保险的统筹层次，社会保险关系转移的障碍将大大减少，转移难问题也将大大缓解，有利于者合理有序流动，合法权益得到保障。
第二，各统筹地区根据当地实际情况确立社会保险制度的具体做法，使得各地在社会保险基金征缴、经办、运营及待遇支付等方面存在很大差异，这不仅给参保人社会保险关系转移接续带来客观障碍，还使得不同统筹地区之间的参保人待遇水平及用人单位负担等方面不平衡，有的还引起地区之间不当竞争，引发社会矛盾。
第三，不符合社会保险的大数法则。社会保险覆盖人群只有达到一定大的数量后，基金的收入和支出才能保持相对稳定的态势，才能达到动态平衡。统筹层次低导致覆盖人群小，基金收入有限，给自身平衡带来很大不确定因素，难以抗御风险。
第四，运行成本高、效率低。统筹层次低使各统筹地区形成了各自的管理制度和机构，通过提高统筹层次，可以整合机构，发挥整体优势，降低运行成本。统筹层次低，使基金结余分散，不能有效运营，难以实现保值增值目标。只有提高统筹层次，才能形成一定规模的基金结余，投资运营更规范，渠道更畅通和稳健。当然，提高统筹层次还有一些具体问题需要研究，例如，如何划分各级地方政府的责任，调动其积极性；如何防止“鞭打快牛”现象和“穷帮富”的现象；如何处理各地已经积累的社会保险基金，等等。
第六十五条 社会保险基金通过预算实现收支平衡。
县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。
【释义】本条是关于社会保险基金的收支平衡和政府补贴责任的规定。
社会保险基金是主要由用人单位和参保人缴纳、用于社会保险待遇发放的专项资金，具有相对独立性，不同于用人单位和参保人的财产，不同于社会保险经办机构的资产，也不同于财政资金和其他财政性基金。实现收支平衡是社会保险基金良性、健康发展的标志，关系到社会保险制度的可持续性。
一、关于通过预算实现收支平衡
做到收支平衡，才能保证按时足额发放社会保险待遇，增强社会保险制度的公信力和吸引力，才能做到基金充裕但适度结余，保证社会保险基金自我发展、自我运行，不至于给财政造成很大的负担。收支平衡不仅是社会保险基金每一年度的目标，也是长远目标。目前而言，社会保险基金收入主要有社会保险费缴纳、国家财政补助和基金收益。支出主要是社会保险待遇支出。社会保险经办机构的运行成本、管理成本由财政负担，不属于基金支出项目。收支平衡并不是做到收和支的完全相同，而是以支定收，大致平衡，略有结余。为保证收支平衡目标的实现，应当通过预算手段，事先作出征缴计划、财政补助及其他资金来源计划，同时作出社会保险待遇支出计划及其他法定支出计划，使收支情况一目了然，有利于工作做在前，预先做出准备。发现收大于支了，在充分考虑支付发展趋势后，应当通过费率调整机制适当降低费率，减轻社会负担。发现支大于收了，应当动用以往基金结余、加大财政投入、进一步扩面或者在社会可承受范围内通过费率调整机制适当提高费率。
理解本条第一款需要注意以下几点：
第一，收支平衡是指每项社会保险基金的收支平衡，进而实现整个社会保险基金的收支平衡。各项社会保险基金是单独核算，分别运行的，不能相互调剂和挤占，因此各项社会保险基金、各个社会保险基金都应当做到收支平衡。
第二，收支平衡主要是对实行现收现付制的社会保险基金提出的。我国职工基本医疗保险统筹部分、工伤保险、失业保险和生育保险都实行现收现付制，当期收入用于当期支出，收支平衡是其应有之义。职工基本养老保险实行部分积累制，统筹部分实行现收现付，需要做到收支平衡，而个人账户部分实行积累制度，不用于当期支付，而是储蓄式积累，待参保人达到退休年龄后按月发放给参保人本人。由于个人账户的收和支并不是同步发生的，其收支平衡不同于其他社会保险和统筹部分的收支平衡，不是代际之间或者同代人之间的收支平衡，而是参保人年轻时缴费与年老时享受待遇之间的收支平衡。
第三，有意见认为，预算并不能做到收支平衡。预算本身确实不能使基金做到收支平衡，但预算是促进基金收支平衡的重要手段。预算是法定的，保证了基金必须做到收支平衡，否则是违法。通过预算，能以公开、透明的方式表现基金是否做到收支平衡。直接能使基金收支平衡的，主要是收支环节，集中为费率调整机制和财政补助力度。一旦基金入不敷出时，财政应加大补助，来实现基金的收支平衡。
二、关于政府的责任
财政与社会保险基金的关系各国有不同模式。有的实行普惠制社会保险，通过收税筹集资金，因此财政资金是社会保险基金的主要来源。多数实行缴费制社会保险，社会保险基金主要由用人单位和参保人的缴费组成，同时财政也承担相应责任。个别实行储蓄式社会保险，社会保险基金完全由个人缴费组成，国家只是建立制度和制定规则，不直接提供经费支持，例如智利。我国实行的是缴费制的社会保险制度，财政对社会保险主要承担兜底责任。
对财政应当对社会保险基金在出现支付不足时承担的兜底责任，本条作了明确规定。社会保险制度是国家建立并强制缴费的制度，应当由国家信用来担保社会保险制度的正常运行，社会保险基金一旦发生支付不足，出现支付缺口时，应当由财政予以补贴。政府除了承担兜底责任外，对社会保险基金是否还要承担其他补贴责任。实践中，政府财政还承担了养老保险待遇增长的支出、因做实个人账户的支出、城乡居民社会养老医疗保险的补贴支出等。在修改过程中，有的认为政府应当加大对社会保险事业的支持力度，建议财政支持日常化、常态化，明确政府财政投入的比例。有的建议本法应当明确财政责任，包括对社会保险待遇支付的经常性承担份额、低收入者等缴费困难人群的补贴、社会保险转制成本等。有的则反对将财政支持日常化、常态化，认为兜底责任就能最终解决问题。经对上述意见的研究，本法除了本款规定的兜底责任外，还在第十三条规定了国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。第二十条规定了新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。第二十五条规定了城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。享受最低生活保障的人、丧失劳动能力的残疾人、低收入家庭60岁以上的老年人和未成年人等所需个人缴费部分，由政府给予补贴。第七十二条中规定了社会保险经办机构的运行费用、管理费用由财政承担。力图将政府的补贴责任具体化、制度化。
第六十六条 社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。
【释义】本条是关于社会保险基金预算编制原则的规定。
一、社会保险基金按照统筹层次设立预算
《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按统筹地区编制执行，统筹地区根据预算管理方式，明确本地区各级人民政府及相关部门责任。
目前，各个险种的统筹层次也不完全相同：养老保险方面，目前全国31个省（区、市）都已经出台了省级统筹的办法，基本实现了省级统筹；医疗保险方面，按照新医改文件有关要求，正在开展提高基本医疗保险统筹层次的专项行动，争取到2011年基本实现地（市）级统筹；生育保险统筹层次将参照基本医疗保险执行；工伤保险方面，到2010年基本实现地（市）级统筹；失业保险方面，争取到2011年基本实现地（市）级统筹。
二、社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制
社会保险基金预算不仅独立于国家财政预算、国有资本经营预算，其内部也按不同险种分别编制预算。为了保证各项社会保险基金的安全、完整，从财务制度上要求各项社会保险基金分别建账、分账核算、专款专用，从预算管理上也要求各项社会保险基金按险种规范收支内容、标准和范围，分别编制预算。
根据《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，社会保险基金预算按险种分别编制，包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。根据国家法律法规建立的其他社会保险基金，条件成熟时，也应尽快纳入社会保险基金预算管理。
企业职工基本养老保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本养老保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
失业保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括失业保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括失业保险金支出、医疗补助金支出、丧葬抚恤补助支出、职业和职业介绍补贴支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
城镇职工基本医疗保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括基本医疗保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括基本医疗保险待遇支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
工伤保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括工伤保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括工伤保险待遇支出、劳动能力鉴定费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
生育保险基金预算包括基金收入预算和基金支出预算。基金收入主要包括生育保险费收入、利息收入、财政补贴收入、转移收入、上级补助收入、下级上解收入、其他收入等；基金支出主要包括生育保险待遇支出、医疗费支出、转移支出、补助下级支出、上解上级支出、其他支出等。
第六十七条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。
【释义】本条是社会保险基金预算制定程序的规定。
根据本条规定，社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。这里的“国务院规定”，主要是指《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号），该意见明确规定了社会保险基金预算的编制方法、编制和批准程序等内容。
一、社会保险基金预算编制方法
社会保险基金预算编制采用科学、规范的方法，提高预算编制的预见性、准确性、完整性和科学性。社会保险基金收入预算的编制应综合考虑统筹地区上年度基金预算执行情况、本年度经济社会发展水平预测以及社会保险工作计划等因素，包括社会保险参保人数、缴费人数、缴费工资基数等。统筹地区人民政府应根据社会保险基金收支、财政收支等情况，合理安排本级财政对社会保险基金的补助支出。
社会保险基金支出预算的编制应综合考虑统筹地区本年度享受社会保险待遇人数变动、经济社会发展状况、社会保险调整及社会保险待遇标准变动等因素。社会保险待遇支出预算应根据上年度享受社会保险待遇对象存量、上年度人均享受社会保险待遇水平等因素确定，同时考虑本年度变动情况；社会保险非待遇性支出预算要严格执行社会保险政策和管理制度规定。
二、社会保险基金预算编制和审批
统筹地区社会保险基金预算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。
统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金预算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。
全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告。
三、社会保险基金预算执行和调整
社会保险基金预算草案经统筹地区人民政府批准后，由财政和人力资源社会保障部门批复，社会保险经办机构具体执行。社会保险经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级人力资源社会保障和财政部门报告。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算批复税务机关和社会保险经办机构，税务机关应严格按照批准的预算和规定的程序执行，并定期向本级财政和人力资源社会保障部门报告。
社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。社会保险基金预算调整由统筹地区社会保险经办机构提出调整方案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府批准。社会保险费由税务机关征收的，社会保险费收入预算调整方案由社会保险经办机构会同税务机关提出。
四、社会保险基金决算
年度终了，统筹地区社会保险经办机构应按有关规定编制年度社会保险基金决算草案，经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。
统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金决算草案报本级人民政府审批后，报上一级财政和人力资源社会保障部门。省级财政和人力资源社会保障部门将本省（区、市）社会保险基金决算草案报本级人民政府后，报财政部和人力资源社会保障部。
全国社会保险基金决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。
五、关于社会保险基金预算和财政预算的关系
在本法起草过程中，关于社会保险基金预算和财政预算的关系，主要有两种意见。一种意见认为，社会保险预算属于公共预算，公共预算应当首先适用《预算法》的规定，建议将社会保险基金纳入国家预算管理体系，其编制、审核和批准程序依照《预算法》的规定执行。另一种意见认为，《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金主要由单位和个人缴费形成，不属于财政性资金，不应纳入《预算法》管理，而应建立单独的社会保障预算体系。我们认为，后一种意见更为科学、合理，更有利于保障社会保险基金的安全。
要准确理解社会保险基金预算的概念，必须要弄清楚社会保险基金预算与财政预算的区别，两者的区别主要体现在四个方面：
第一，资金的性质不同。社会保险基金是依照社会保险法律法规建立，以单位和个人缴费、政府补助等方式筹集，独立于财政性资金以及其他组织或者个人财产，专项用于社会保险待遇以及相关事项的资金。《预算法》是规范政府财政预算的，而社会保险基金不属于政府财政收入，也不属于财政性资金。《预算法》第十九条规定的预算收入项目中，并不包括社会保险费收入。
第二，预算设立的层级不同。《预算法》第二条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”而本法第六十六条规定：“社会保险基金按照统筹层次设立预算。”
第三，预算编制的原则不同。《预算法》第三条规定：“各级预算应当做到收支平衡。”第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”而《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发［1991］33号）规定：“基本养老保险基金由政府根据支付费用的实际需要和企业、职工的承受能力，按照以支定收、略有结余、留有部分积累的原则统一筹集。”《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定：“社会保险基金预算坚持收支平衡，适当留有结余。”
第四，预算编制的主体、程序不同。《预算法》第十六条规定，国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案；地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案。第三十八条规定，国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。第三十九条规定，中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》（国发［2010］2号）规定，全国社会保险基金预算、决算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。待条件成熟时，由国务院适时向全国人大报告；统筹地区社会保险基金预算、决算草案由社会保险经办机构编制，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。社会保险费由税务机关征收的，社会保险基金收入预算草案由社会保险经办机构会同税务机关编制。
第六十八条 社会保险基金存入财政专户，具体管理办法由国务院规定。
【释义】本条是关于社会保险基金财政专户的规定。
社会保险基金收入和结余存放关系到基金的安全。1996年以前，社会保险基金由社会保险经办机构管理，存放在社会保险行政主管部门在商业银行开设的账户中。为了加强预算外资金的管理，1996年国务院颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，规定各部门和单位的预算外资金必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中支出，实行收支两条线。同时规定，社会保险基金在国家建立社会保障预算之前，先按预算外资金管理制度进行管理。从1997年开始，社会保险基金存入财政专户进行管理。
财政专户是指在各级财政和社会保险行政部门共同认定的商业银行开设的，用于对预算外资金收支进行统一核算和集中管理的专门账户。社会保险基金存入财政专户的具体做法是：实行由社会保险经办机构征收社会保险费的，可以在商业银行中开设收入户，并定期将收入户中征缴的社会保险费缴存财政专户，收入户只收不支，月末无余额。实行由税务机关征收社会保险费的，不在商业银行中设收入户，直接缴入国库，再由国库转入财政专户。
在立法过程中，对社会保险基金存储问题大致有三种意见：第一种意见是社会保险基金应通过社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户进行收集、管理和支付；第二种意见是维持目前的财政专户管理办法；第三种意见是将社会保险基金纳入国库管理。从科学、合理、规范、效率角度看，将社会保险基金存入社会保险经办机构在中国人民银行国库平台开设的独立账户的理由较为充足，这应是发展的方向。但由于意见分歧比较大，同时考虑到社会保险基金存储是政府部门的职责分工问题，可以由国务院根据实际情况和需要确定。因此，本条基本维持了现行做法，具体管理办法是否需要调整，授权国务院作出规定，也给改革留了一定余地。
第六十九条 社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。
社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算，不得用于兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用，或者违反法律、行政法规规定挪作其他用途。
【释义】本条是关于社会保险基金投资运营和禁用的规定。
社会保险基金是“保命钱”，安全性是首要原则。在通货膨胀的趋势下，在保证安全的同时，实现保值增值显得非常必要。在各项社会保险中，职工基本养老保险、职工基本医疗保险以及新型农村社会养老保险中都有个人账户，资金有较多积余，也关系到个人权益的增加。同时，其他社会保险基金也需要适量结余，以应对社会保险待遇支付的不时之需。从长期看，对于部分积累型的养老保险而言，缴费和待遇的领取相隔长达几十年，如果不能实现保值增值，保险待遇水平将大打折扣。要使社会保险基金保值增值，就必须使基金收益率跑赢通货膨胀率，因此存银行、买国债都由于回报率低而难以达到保值增值目的，将基金予以投资运营是必然选择。将大量社会保险基金搁置起来，也是一种资源浪费。同时，投资运营有风险，必须严格按照规定进行。
一、按照国务院规定投资运营
投资运营必然有市场风险，甚至有亏损风险，因此为了保证基金安全，最大限度降低市场风险，国家对社会保险基金能否投资运营有一个发展的过程。开始时，只允许社会保险基金结余存银行、买国债。1997年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》（国发［1997］26号）和2000年《国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》中都规定，社会保险基金结余和个人账户基金应当由省级社会保险经办机构统一管理，除预留一定的支付费用外，全部用于购买国家债券和存入银行。近年来，随着社会保险基金规模的不断扩大，迫于基金保值增值的压力，国家对社会保险基金的投资运营有所松动。2007年颁布的《做实企业职工基本养老保险个人账户中补助资金投资管理暂行办法》规定，将政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营。截至2008年年底，累计金额为327亿元。目前，人力资源社会保障部正在会同有关部门按照国务院要求研究制定社会保险基金投资管理办法，通过规范和建立投资运营机制，促进基金的保值增值。本条授权国务院对投资运营作出规定，也是考虑到投资运营的现实必要性和存在的风险，有利于国务院根据具体情况分步骤、有选择、稳妥地推进相应工作。
二、禁止性规定
随着我国社会保险基金结余量的增加，基金又比较分散，保证基金安全的要求越来越高。为了加强基金监管，严格加以规范，本条第二款作了禁止性规定。
1.不得违规投资运营。国家允许社会保险基金投资运营是非常谨慎和逐步开展的，对于投资运营的资金、运营方式、运营主体、投资渠道和结构等都有严格要求。为了最大限度地降低投资风险，将风险控制在可控范围内，防止出现大幅亏损，影响基金安全，必须严格按照国家规定通过稳健渠道投资运营，不得以任何形式违规投资运营。
2.不得用于平衡其他政府预算。社会保险基金是专项资金，专款专用，单独核算，不能与财政资金混同。政府预算中有政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障基金预算，各级政府都不得将社会保险基金用于平衡其他政府预算。
3.不得用于兴建办公场所和支付经办机构运营费用。办公场所的修建应当符合国家规定标准，其资金来源应当是财政专项资金。经办社会保险有一定的费用支出，包括办公场所、人员经费、基本运行费用、管理费用等，为了保证基金的完整性和安全性，也体现政府办社会保险制度的特点，本法也明确社会保险经办机构的运行费用和管理费用由财政承担。因此，本条明确规定任何单位和个人都不得从社会保险基金中支出日常运作费用，否则将要承担相应法律责任。
第七十条 社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。
【释义】本条是关于社会保险基金信息公开的规定。
社会保险关系到千家万户的切身利益，将社会保险基金运行情况向社会公开是规范基金管理、切实加强对基金社会监督的重要措施。建立社会保险基金信息公开制度，实行“阳光”，既保障了用人单位和广大参保人的知情权，又有利于社会监督的顺利开展，对社会保险制度的健康、良性发展起着积极促进作用。我国社会保险实行缴费制，社会保险基金主要由用人单位和参保人员缴费组成，因此用人单位和参保人员有权知道社会保险制度是怎样运作的，钱是怎么花的，制度是否可持续发展等，社会保险基金信息公开就是回答社会所关心的这些问题。建立社会保险基金信息公开制度，使社会了解社会保险情况，有了解才可能有信心，才有吸引力，同时对社会保险的经办管理工作而言，也是一种促进，以外力推动工作，规范工作机制，提高服务水平。
一、关于公开的机构
社会保险经办机构负责社会保险经办业务，提供社会保险服务，有义务将经办的过程和结果向社会公开。因此，社会保险基金的信息公开主体是社会保险经办机构。根据2007年《劳动和社会保障部关于建立社会保险信息披露制度的指导意见》（劳社部发［2007］19号）规定，各级劳动保障行政部门负责本地区社会保险信息披露工作的组织、指导和监督工作，负责审批本级所披露的社会保险信息，社会保险经办机构具体向社会披露。本条明确了信息公开主体为社会保险经办机构，不影响社会保险行政主管部门对有关信息披露的内部审批，也不影响部门协调机制。也有的地方规定，有关基金的收支、结余情况应当与财政部门协调。
二、关于公开的内容
实践中，社会保险经办机构公开的内容包括：各项社会保险基金的基本情况、社会保险经办管理服务的基本情况、经办管理重要事项、社会保险违规违纪典型的处理和整改等情况。本条从社会保险基金角度，着重规定了对社会保险基金的公开，主要为参加各项社会保险情况以及各项社会保险基金的收入、支出、结余和收益等与参保人密切相关的反映基金总体运行情况的重要统计信息。具体包括：各项社会保险的参保单位数、参保人数、享受社会保险待遇的人数、享受社会保险待遇情况；各项社会保险基金本年度收入、支出及累计结余情况等。随着工作深入，公开内容可以从基金统计信息为主，逐步向公开财务和管理服务信息转变，增加信息的真实性和有效性。
三、关于公开的时间和方式
对于参加各项社会保险以及基金收入、支出、结余和收益等基本情况，本条规定要作为一项制度定期公开，这是刚性要求。实践中，有的是将这些基本信息一个季度公开一次，有的是一年公开一次。有些地方规定，根据信息的性质和特点，确定灵活的公开时间，对一些服务类信息，如医疗保险定点医疗机构住院费用，可以按季度甚至按月进行动态公开。对一些重大违纪违规及其他需要公众及时了解的事项，要随时公开有关信息。对于公开的方式，本条没有作明确规定。各地应本着尽量公开、增强公开效果原则，积极探索公开方式，包括政府公报、政府网站、发布会及报刊、杂志、广播、电视及咨询电话等，并将信息置于社会保险服务场所，供参保人和相关人员查阅。
第七十一条 国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。
全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。
【释义】本条是关于全国社会保障基金的规定。
全国社会保障基金不同于社会保险基金，两个基金互相独立，在设立目的、资金来源、支付用途、运营方式等方面均不相同。全国社会保障基金是由国家设立的主要用于应对人口老龄化高峰时期社会保障需要的专项资金。2000年8月，党中央、国务院决定建立全国社会保障基金，同时设立社会保障基金理事会，负责管理运营全国社会保障基金。
一、基本情况
在立法过程中，对于本法是否应当规定全国社会保障基金有不同意见。有的认为，应当作原则规定，全国社会保障基金成立有十多年了，一直缺乏明确的法律依据，不利于全国社会保障基金事业的长远发展。社会保险是社会保障的重要组成部分，弥补人口老龄化所带来的社会保险支付缺口是全国社会保障基金设立的重要目的，在社会保险法中可以有全国社会保障基金的原则规定。同时，在社会保险法中明确了全国社会保障基金的性质和主要用途，使之与主权财富基金相区别，可防止全国社会保障基金被视为主权财富基金而在国际上投资受到不公平对待。也有意见认为，在社会保险法中规定社会保障基金，容易让人误解两者的关系。模糊全国社会保障基金的用途，甚至会被定位为社会保险储备基金。在社会保险基金出现支付缺口时，就会被使用，影响社会保障基金的长期投资战略，不利于保值增值。考虑到全国社会保障基金涉及金额非常庞大，到2009年底接近7 000亿元，对这部分钱应当加强监督管理，在法律中作相关规定是必要的。全国社会保障基金用于社会保障目的，但如何使用本法只作原则规定，部分用于社会保险也是应有之义。因此，本条对全国社会保障基金的性质、资金来源、主要用途及管理运营、监督作了原则规定。
二、关于全国社会保障基金的性质、资金来源和主要用途
全国社会保障基金是中央政府在国家层面设立的基金，这一点与社会保险基金在统筹地区设立不同。全国社会保障基金定位于完善社会保障体系的战略储备性资金，主要用于应对老龄化高峰时期的社会保障缺口，用于社会保障支出的补充调剂，不用于解决社会保险一般收支平衡问题，也不是专门用于弥补社会保险基金支付缺口。实践中，对于全国社会保障基金的具体使用条件和何谓“战略”还有争议，对用于社会保险的资金占多大比例、具体支付条件都还有不同认识，因此，本条没有明确规定。
全国社会保障基金的资金来源主要是中央财政预算拨款和国务院批准的其他筹资方式。目前，国务院批准的其他筹资方式有：彩票公益金、国有股减持或者转持划入资金或股权资产。先后出台了《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》（国发［2001］35号）、《国务院关于印发减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法的通知》（国发［2001］22号）、《财政部、国资委、证监会、社保基金会关于印发〈境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法〉的通知》（财企［2009］94号）等。据介绍，到2009年底，全国社会保障基金总权益为6 927亿元，其中累计财政投入为3 802亿元。
三、全国社会保障基金的管理运营
全国社会保障基金理事会是全国社会保障基金的管理运营机构，受国务院委托，管理中央集中的社会保障基金。为了保证基金保值增值，必须在保证安全的情况下进行投资运营。为了规范投资运营行为，将风险降到最低限度，国务院有关部门出台了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》（财政部、劳动和社会保障部令第12号）、《全国社会保障基金境外投资管理暂行规定》，从社会保障基金理事会的管理结构、投资方针、投资范围和投资目标作出规定。投资方针是安全至上、审慎投资。投资范围限于银行存款、购买国债和其他具有良好流动性的金融工具。这些金融工具有五类，包括固定收益资产、境内股票、境外股票、实业投资、现金及等价物，并明确了各自比例。理事会主要委托专业投资管理机构和托管商业银行进行投资运营。理事会直接投资运营的范围限于银行存款和在一级市场购买国债。全国社会保障基金中长期投资目标是战胜通货膨胀，收益率为CPI加2%。近年来，基本完成了投资目标，到2009年累计投资收益为2 448.59亿元，年均收益率为9.75%，而年通货膨胀率为2.01%。
四、信息公开和加强监督
为了促进和规范基金的管理运营，自觉接受社会监督，全国社会保障基金应当定期向社会公开有关情况。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》和《全国社会保障基金理事会章程》都明确规定了信息公开义务，要求理事会每年一次向社会公布基金的资产、收益、现金流量等财务状况。对于全国社会保障基金发生的重大事件，书面报告相关行政部门，经批准后向社会公告。财政部作为国家财政主管部门有责任对财政资金的管理、使用加强监督。国务院社会保险行政部门作为社会保险的主管部门，有责任对全国社会保障基金加强监督。审计机关是行政系统内的专门监督机关，有权对主要由财政资金构成的基金进行监督。因此，国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关应当对全国社会保障基金的收益、管理和投资运营情况进行监督。